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Fin des concessions autoroutières : l’ART se prépare
Dans un rapport publié le 30 novembre, l’Autorité de régulation des transports alerte : les concessionnaires d’autoroutes devraient encore réaliser 10 milliards d’euros d'investissements d’ici la fin des sept contrats historiques. Le régulateur formule plusieurs recommandations pour veiller au respect des obligations.
Un mois après le Sénat, au tour de l’Autorité de régulation des transports (ART) de s’intéresser à la fin des sept concessions d’autoroutes dites « historiques », dont les échéances s’échelonnent entre 2031 et 2036. Le régulateur a publié le 30 novembre la troisième édition de son rapport consacré à l’économie des concessions autoroutières. Un document dont le principal enseignement est « que les obligations de fin de contrat doivent être précisées pour permettre leur achèvement dans de bonnes conditions », note Thierry Guimbaud, président de l’ART. L’enjeu est de taille : les investissements restant à la charge des concessionnaires représentent près de 10Mds€.
Les infrastructures reviennent à l’Etat
Les contrats prévoient que les concessionnaires sont tenus de remettre les infrastructures à l'Etat gratuitement et en bon état d'entretien. A cet effet, l’Etat concédant doit « établir sept ans avant la fin de [chaque] concession un programme d’entretien et de renouvellement », relève l’ART qui souligne que « l’année 2024 apparaît donc comme une année charnière, avec la notification des premiers programmes » qui auront alors « valeur de précédents » et fixeront le niveau d’exigence attendu des concessionnaires.
C’est quoi le bon état d’entretien ?
Mais les contrats historiques souffrent d’une lacune, ils ne définissent pas le « bon état d’entretien ». Quatre interprétations sont alors possibles, qui vont du « bon état courant » à « l’état neuf ». Le régulateur penche pour une approche intermédiaire, dans laquelle « le niveau d’exigence de fin de contrat doit être plus élevé que celui d’un gestionnaire avisé pour l’entretien courant de l’infrastructure » notamment en ce qu’il impose de réaliser tous les investissements de gros entretien, y compris ceux qui ne sont pas requis de façon immédiate pour des raisons de sécurité.
Une approche que semble aussi retenir l’Etat mais que les sociétés concessionnaires contestent. Ils estiment notamment qu’elle serait contraire au droit et que la notion de « bon état d’entretien » devrait rester inchangée sur toute la durée de la concession. Or, en exploitation, « il est usuel de reporter certains travaux [pour] réduire les charges en allongeant les cycles d’entretien », relate l’ART.
Surcoût à prévoir
Le régulateur estime que son approche « devrait induire, sur les cinq dernières années de leurs contrats, des dépenses cumulées de plus de 5 Mds€ » pour l’ensemble des concessions historiques. 4 Mds€ correspondent aux dépenses d’entretien habituelles des concessionnaires. Le surcoût lié aux obligations de remise des infrastructures en bon état est chiffré par l’ART à 1,2 Md€ et est principalement concentré sur la réhabilitation des ouvrages d’art classés 2E, dont les risques d'évolution des désordres peuvent à court terme affecter la structure (selon la classification IQOA).
Divergences sur les investissements de seconde phase
Second point de vigilance pour préparer l’échéance des concessions : les investissements de seconde phase. Il s’agit des travaux prévus dans les contrats mais que les concessionnaires n’étaient pas tenus de réaliser immédiatement dès la prise d’effet. L’ART observe que plusieurs opérations (élargissement ou aménagement de bretelles, construction d’échangeurs…) n’ont pas été réalisées. Elle constate également « qu’aucun consensus clair n’émerge sur la portée de l’ensemble des obligations d’investissements de seconde phase », plusieurs sociétés estimant que ces travaux ne sont dus que sous réserve d’être compensés financièrement.
Une analyse écartée par le régulateur qui considère que « les concessionnaires avaient l’obligation de réaliser les travaux permettant de respecter les spécifications contractuelles relatives à la consistance du réseau à l'échéance du contrat » et que « les coûts correspondants sont réputés avoir déjà été pris en compte dans l’équilibre des contrats ». Il estime ainsi que l’abandon des investissements prévus initialement « implique qu’il n’y a plus de contrepartie à la compensation octroyée lors de la contractualisation », constituant ainsi l’octroi d’un avantage indu.
Un choix à faire
L’ART invite l’Etat à prendre position concernant les opérations non réalisées. Soit en demandant « dès maintenant » leur réalisation, soit en actant « sans attendre » l’abandon des investissements. Dans ce dernier cas, le concédant doit utiliser les sommes correspondantes aux « dépenses évitées par les concessionnaires » au bénéfice des usagers en réalisant des investissements alternatifs comme le déploiement d’un système de péage en flux libre ou l’adaptation de l’infrastructure au dérèglement climatique.
Un rendement cohérent
L’ART chiffre le montant des investissements de seconde phase concernés à 5,1Mds€. Si les concessionnaires les réalisent, tout en effectuant aussi la totalité des investissements de bon entretien, cela ne remettra pas en cause la rentabilité des concessions, analyse l’ART. Elle établit le taux de rendement interne (TRI) de l’ensemble des sept contrats historiques à 7,9 % ce qui est « cohérent avec les risques transférés » aux concessionnaires et « ne peut être considéré comme manifestement excessif ».
Les travaux de bon entretien et de seconde phase ne diminueraient ce taux que « d’au plus 0,03 point de pourcentage » peut-on lire dans le rapport. Lequel souligne aussi que le TRI calculé a légèrement baissé depuis la précédente estimation réalisée en 2020, en raison de l’introduction depuis 2024 de la taxe sur les infrastructures de transports de longue distance qui est venue « contrebalancer l’effet haussier du TRI lié à la réduction progressive de l’impôt sur les sociétés de 2018 à 2022 ».
L’ART prend comme indicateur le TRI dit « projet ». Il s’intéresse à la rentabilité de la concession proprement dite et « renseigne sur l’équilibre économique global du contrat ». Ainsi un TRI projet de 7,9 % signifie qu’en moyenne le contrat rapporte 7,9 % de sa valeur chaque année.
Une autre approche est de retenir le TRI dit « actionnaires », qui mesure la rentabilité perçue par ces derniers à travers les dividendes.
A noter également que l’ART calcule un TRI « à terminaison », c’est-à-dire à l’échéance des contrats. Il implique de combiner des données historiques et prospectives.
